Sudeći prema signalima koji su došli od Evropske unije, 2018. je godina u kojoj je kreiran izvanredan politički momentum za ubrzanje procesa integracija budući da je čitav niz aktivnosti doveo do visokog institucionalnog pozicioniranja proširenja EU kao spoljnopolitičkog prioriteta. U tom svetlu, februarska Strategija Evropske komisije o proširenju, aprilski Paket o proširenju Evropske unije, bugarsko i austrijsko predsedavanje Savetom EU gde je jedan od fokusa Zapadni Balkan, samiti u Sofiji i Londonu, potpuno repozicioniraju Zapadni Balkan stavljajući ga visoko na evropskoj agendi i daju vetar u leđa balkanskoj šestorci da iskoriste priliku kako bi ubrzali svoj put ka EU.
Međutim, proces evropskih integracija Srbije kao da je mimoišlo to ubrzanje tako da su izostali krupniji rezultati i veća politička zainteresovanost za sam proces. Dok je celokupna politička artikulacija usmerena na potencijalni dogovor između Srbije i Kosova, čini se da je medijska pažnja potpuno utihnula u pogledu EU integracija Srbije. Broj vesti koje prate, analiziraju i suštinski propituju napredak u pogledu EU integracija, koja poglavlja i reforme nam predstoje, šta su najveći izazovi, svedene su na usputne analize i skrajnute komentare.
Srbija je, podsetimo, u pristupnim pregovorima sa EU do sada otvorila 14 od ukupno 35 pregovaračkih poglavlja, od kojih su dva privremeno zatvorena. Sledeća međuvladadina konferencija Srbija-EU najverovatnije će se održati tek u decembru, što znači da do tada neće biti mogućnosti za promenu pregovaračkog ’skora’.
Ipak, važnije od samog skora jesu konkretni, isporučeni rezultati i sprovedene reforme. Upravo tu leži razlog za preispitivanje načina dosadašnjeg vođenja i pristupa procesu evropskih integracija.
Poglavlja, poglavlja, i samo poglavlja
Najpre, postoji utisak da se napredak u evrointegracijama meri isključivo brojem i brzinom otvorenih poglavlja, što i jeste i nije tačno. Svakako da je broj otvorenih (i zatvorenih) poglavlja opipljiv pokazatelj gde se država kandidat nalazi u procesu pristupanja. Ipak, otvaranje pregovora u pojedinim pregovaračkim poglavljima je samo tehnički deo pristupnih pregovora sa EU. Suština evropeizacije Srbije, pak, ne leži u broju otvorenih poglavlja, već u njenom reformisanju i transformaciji u dobro uređenu, funkcionalnu državu u kojoj su zagarantovane vladavina prava, sigurnost u institucije, podela vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, kao i primena zakona i standarda koji su prethodno usklađeni sa pravnim tekovinama (acquis) Evropske unije.
Najbolja potvrda toga jesu godišnji Izveštaju o napretku koje Evropska komisija objavljuje svakog aprila procenjujući napredak država koje žele da pristupe klubu. Tako i poslednji Izveštaj o napretku iz 2018. godine potvrđuje da, kada se radi o političkim kriterijumima, Srbija nije napredovala uprkos otvaranju poglavlja (some or no progress), što potvrđuje da otvoreno poglavlje ne znači i napredak u toj oblasti. Dakle, napredak na putu ka članstvu u EU se meri stepenom spremnosti da se preuzmu obaveze koje proističu iz članstva u Evropskoj uniji, a ne otvaranjem poglavlja.
Ipak, sama dinamika i broj otvorenih poglavlja su pokazatelj statusa pregovora. Ministarka za evropske integracije Jadranka Joksimović u martu je izjavila da:
„Srbija je tehnički spremna za otvaranje pet pregovaračkih poglavlja: 33 (finansijske i budžetske odredbe), 9 (finansijske usluge), 13 (ribarstvo), 18 (statistika) i 17 (ekonomska i monetarna unija), odnosno pregovaračke pozicije za ta poglavlja su zvanično predate predsedavajućem EU.“
Ipak, tri meseca kasnije na međuvladinoj konferenciji u Luksemburgu su otvorena samo dva poglavlja – poglavlje 33 i poglavlje 13. To je bila prilično jasna poruka država članica EU da Srbija nije ispunila domaći zadatak, pre svega u pogledu vladavine prava i reforme pravosuđa (poglavlja 23 i 24), te da posluži kao upozorenje i podsticaj za brže i efikasnije sprovođenje akcionih planova.
Mozaik evrointegracija Srbije upotpunjuje i nagađanje kako medija tako i nosilaca javnih funkcija o tome zašto pojedina poglavlja stoje ’zakočena’ i ne mogu da se otvore. Tako je, na primer, ministarka Joksimović prilikom nedavne posete mađarskog ministra spoljnih poslova Petera Sijarta izjavila da Litvanija blokira otvaranje poglavlja 31 (Spoljna, bezbednosna i odbrambena politika) zbog neuvođenja sankcija Rusiji. Ipak, nakon istraživanja EWB-a, litvansko ministarstvo spoljnih poslova je demantovalo to rekavši da „Izveštaj o skriningu poglavlja 31 nije diskutovan već nekoliko godina“.
Suština, a ne forma
Pored otvaranja novih, zastoj postoji i kod već otvorenih poglavlja. Poznato je da poglavlja 23 i 24 (Pravosuđe i osnovna prava; Pravda, sloboda i bezbednost), kao i poglavlje 35 (Ostala pitanja: odnosi sa Prištinom), jesu takozvana uslovna poglavlja od kojih zavisi dalji napredak u procesu pristupanja Uniji.
Međutim, problematično je što ni preostalih devet poglavlja o kojima se pregovara nisu imala suštinski napredak. Naprotiv, poslednji Izveštaj o napretku ukazuje da je samo kod 5 poglavlja došlo do izvesnog napretka (some progress) i to za poglavlja 13, 20, 29, 32 i 33, iako je za neka od njih razvoj akcionih planova tek u inicijalnoj fazi. S druge strane, zabrinjava da čak 4 poglavlja imaju oznaku bez napretka (no progress) – poglavlja 5 (Javne nabavke), 6 (Pravo privrednih društava) i 7 (Intelektualna svojina), dok je za poglavlje 30 (Ekonomski odnosi sa inostranstvom) ne samo no progress oznaka, već i napomena da je državni kapacitet u ovom delu oslabljen. Poglavlje 30, da podsetimo, se odnosi na zajedničku trgovinsku politiku EU i obuhvata spoljni aspekt unutrašnjeg tržišta, uključujući sve trgovinske sporazume koje je EU zaključila i obaveze koje proizilaze iz članstva u STO.
Izveštaj o napretku iz aprila 2018. godine veoma jasno ukazuje da je Srbija malo napredovala, a u pojedinim oblastima čak i nazadovala (poglavlje 30) kada se radi o stepenu spremnosti preuzimanja obaveza da postane članica EU. I tu se suštinski nalazi odgovor na pitanje koliko je Srbija blizu članstva u EU, pre nego samo posmatrajući broj otvorenih i privremeno zatvorenih poglavlja.
Dugi štap i nedostižna šargarepa
Zaista, EU je u međuvremenu naučila neke svoje lekcije. Na primer, posle prijema Rumunije i Bugarske i negativnog iskustva sa reformom pravosuđa i korupcijom u tim zemljama, ustanovljeno je poglavlje 23 koje se bavi vladavinom prava, napredak u njemu uslovljava otvaranje drugih poglavlja, i po pravilu se prvo otvara i poslednje zatvara. Međutim, ova kondicionalnost je počela da služi zvaničnicima u regionu kao izgovor da upravo zbog tog poglavlja (a u slučaju Srbije i poglavlja 35) nije došlo do otvaranja nekog poglavlja. Činjenice iz Izveštaja o napretku, pak, ukazuju na odsustvo suštinskog napretka kako u poglavljima 23 i 24, tako isto i u skoro svim ostalim pregovaračkim poglavljima. Perspektiva pristupanja stoga postaje sve maglovitija, naročito nakon izjave komesara za proširenje Johanesa Hana:
„Pristupni pregovori će ubuduće trajati duže jer će kvalitet biti ispred brzine.“
Budući da je štap vremenski sve duži a šargarepa još nedostižna, srpski timovi zaduženi za EU integracije moraju, stoga, da ulože više napora i truda u postizanju konkretnih, merljivih rezultata u ključnim oblastima, pre svega u vladavini prava jer će to biti oblast od koje će do kraja pregovora zavisiti njihova dinamika. Uzimajući u obzir činjenicu da su pregovori započeti u januaru 2014, a da je trenutno otvoreno 14 poglavlja, Srbija će ovim tempom tek 2025. otvoriti sva poglavlja, dok proces zatvaranja poglavlja i ratifikacije Pristupnog ugovora može da potraje nakon toga još nekoliko godina. Poređenja radi, Slovenija je svoje pregovore završila za četiri godine, Hrvatska za devet, dok su baltičke zemlje u proseku pregovarale pet i po godina. Još važnije, Srbija još uvek nije otvorila više od dva poglavlja odjednom, što je svrstava u red sa Turskom, dok su sve druge zemlje koje su pristupile Uniji, uz Crnu Goru koja još pregovara, otvarale po 3 ili više poglavlja na jednoj međuvladinoj konferenciji.
Kapaciteti kao preduslov
Pored političkih i tehničkih, važno je i pitanje ljudskih resursa, odnosno kvalifikovanih eksperata kako u državnom aparatu tako i u civilnom društvu koji će sprovoditi i vršiti monitoring procesa evrointegracija.
Jene Cucai, gostujući profesor prava Evropske unije na Evropskom koledžu u Brižu i ekspert za pravnu tranziciju zemalja Centralne i Istočne Evrope, ocenjuje za EWB da je, na osnovu centralnoevropskog iskustva, pristupanje Uniji podrazumevalo i značajna ulaganja u ljudske resurse koji bi podržali i sproveli procese reformi. Kao primere navodi pravosudne treninge za sudije i tužioce o pravu Evropske unije, razmene državnih činovnika koji su se upoznavali sa primerima dobre prakse u pogledu rada javne uprave, stipendiranje državnih zvaničnika na evropskim studijama, itd. „Srbija mora mnogo više da uloži u ljudske resurse i jačanje sopstvenih institucionalnih kapaciteta kako bi bila spremna da uđe u Uniju“, smatra Cucai.
Projekat „Otvoreno o pregovorima: Monitoring pregovora o pristupanju Srbije Evropskoj uniji“ realizuje se u saradnji sa Beogradskom otvorenom školom, u okviru programa „Civilno društvo za unapređenje pristupanja Srbije Evropskoj uniji“, uz podršku Švedske.